在面積占西藏一半、人口占總?cè)丝诩s30%的牧區(qū)，采取了和農(nóng)區(qū)不同的政策。在改革時(shí)間上，牧區(qū)直到1959年下半年才著手實(shí)施民主改革。針對(duì)牧業(yè)的特點(diǎn)，從保護(hù)生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力入手，中央和西藏工委制定了一系列十分慎重穩(wěn)妥的政策，開(kāi)展“三反兩利”(反叛亂、反烏拉差役、反奴役，牧主牧工兩利)運(yùn)動(dòng)，把斗爭(zhēng)的主要矛頭指向叛亂的三大領(lǐng)主及其代理人和叛亂牧主，將他們占有的牲畜予以沒(méi)收，按照“誰(shuí)放牧歸誰(shuí)所有”的原則分配給牧民，對(duì)叛亂分子及其家屬亦按當(dāng)?shù)匾话闵�活水平留給所需的牛羊，未參叛的牧主的牲畜仍歸其所有。牧區(qū)實(shí)行“三不”(不分、不斗、不劃階級(jí))政策。以保護(hù)和發(fā)展牲畜作為民主改革期間牧區(qū)工作的中心任務(wù)。明確宣布牧區(qū)草場(chǎng)仍按原來(lái)放牧習(xí)慣繼續(xù)放牧，除個(gè)別需要調(diào)整的以外，一律不要分配。還宣布廢除三大領(lǐng)主霸占草場(chǎng)、牧場(chǎng)和收取草場(chǎng)稅租等封建特權(quán)。反對(duì)和廢除牧區(qū)種類繁多的烏拉差役，對(duì)農(nóng)奴主及其代理人借給勞動(dòng)牧民的高利貸，一律廢除。廢除剝削嚴(yán)重的“不生不死”出租牲畜方式(無(wú)論牧畜是否死亡或繁殖，牧民都必須按原定數(shù)量向牧主繳納利息產(chǎn)品)，允許“有生有死”出租牲畜方式繼續(xù)存在(把母畜租給牧民，繁殖的幼畜歸牧主所有，如自然死亡可以注銷，每年牧民繳納一定數(shù)量的產(chǎn)品)，具體數(shù)量由出租方與承租方共同商定，從而促進(jìn)了牧區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了人畜兩安。

　　西藏長(zhǎng)期實(shí)行政教合一的封建領(lǐng)主專政，上層僧侶和貴族一樣擔(dān)任西藏地方政府的官員，通過(guò)寺院和活佛拉章(活佛侍從組織)擁有大量生產(chǎn)資料和農(nóng)奴。藏傳佛教統(tǒng)治著人們的精神世界，藏傳佛教上層直接統(tǒng)治著物質(zhì)世界。寺院占有的土地約占全西藏耕地面積的1/3，僧侶領(lǐng)主直接控制著數(shù)十萬(wàn)農(nóng)奴和奴隸。特別是哲蚌寺、色拉寺、甘丹寺這三大寺的反動(dòng)上層僧侶，是封建農(nóng)奴制度的死心塌地的維護(hù)者。他們相約盟誓，反對(duì)民主改革，充當(dāng)叛亂分子的中堅(jiān)，把不少寺院經(jīng)營(yíng)成叛亂據(jù)點(diǎn)。平息叛亂后，黨和政府對(duì)寺院的民主改革制定了明確的方針政策，實(shí)行宗教信仰自由，保護(hù)愛(ài)國(guó)守法的寺院，同時(shí)堅(jiān)持憲法與法律進(jìn)寺，徹底廢除寺院的剝削壓迫和各種封建特權(quán)，廢除“政教合一”制度，實(shí)行政教分離，政治統(tǒng)一。在寺院民主改革中，貫徹依靠貧苦僧尼，團(tuán)結(jié)愛(ài)國(guó)守法的宗教界人士，打擊組織、參加叛亂的和最反動(dòng)的農(nóng)奴主、農(nóng)奴主代理人的階級(jí)路線。在寺院開(kāi)展“三反三算”(即反叛亂、反特權(quán)、反剝削，算政治迫害賬、算等級(jí)壓迫賬、算經(jīng)濟(jì)剝削賬)。1959年下半年，制定了寺院民主管理試行章程，在經(jīng)過(guò)部分寺院試行后，由西藏自治區(qū)籌委會(huì)正式通過(guò)，成為頒行全區(qū)各寺院的《寺廟民主管理章程》。在邊境地區(qū)，實(shí)行了更加慎重、穩(wěn)妥的民主改革政策，從而保證了邊境地區(qū)的基本安定，保持了邊境群眾的生產(chǎn)生活正常進(jìn)行。

　　黨的堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，百萬(wàn)翻身農(nóng)奴飽含極大政治熱情的積極參與，正確的方針政策和靈活務(wù)實(shí)的具體措施，三者結(jié)合確保了民主改革的順利進(jìn)行。1961年4月21日，中共中央在《關(guān)于西藏工作方針的指示》中說(shuō)：“中央高興的看到自從一九五九年三月開(kāi)始平息西藏的反革命叛亂以來(lái)，在不到兩年的時(shí)間內(nèi)，西藏工委領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)藏部隊(duì)同西藏干部和西藏人民團(tuán)結(jié)一致，共同努力，不僅基本上平息了反革命叛亂，而且基本上完成了民主改革，使西藏的社會(huì)制度和政治面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，工作成就是偉大的�！�

　　三

　　為期兩年的民主改革在西藏歷史上具有劃時(shí)代的意義，是中國(guó)現(xiàn)代史上的重要事件之一，在人類文明史上濃墨重彩地寫下了壯美詩(shī)篇。

　　(一)民主改革使西藏在社會(huì)形態(tài)上從封建農(nóng)奴制社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣衩裰魃鐣?huì)。民主改革前，西藏共有耕地330萬(wàn)藏克(西藏傳統(tǒng)重量單位，1藏克約28市斤。1藏克地即播種1藏克青稞種子的土地面積)。其中地方政府占有將近39%，寺院占有將近37%，貴族占24%。在三大領(lǐng)主占有的耕地中，約有1/3是使用所屬農(nóng)奴的無(wú)償勞役直接經(jīng)營(yíng)的，其余的土地以份地的方式分給農(nóng)奴耕種。土地的占有權(quán)發(fā)生變動(dòng)時(shí)，農(nóng)奴隨同土地一起隸屬于新的領(lǐng)主。三大領(lǐng)主對(duì)農(nóng)奴的剝削主要是強(qiáng)制性的地租和高利貸。地租藏語(yǔ)中稱為“差烏拉”或統(tǒng)稱為“差”。分為人役、畜役(俗稱用腳走的差)和實(shí)物、少量貨幣(俗稱用手交的差)兩大類。農(nóng)奴對(duì)地方政府、寺院和貴族三大領(lǐng)主支付的差烏拉明確分為兩種，即外差和內(nèi)差。外差是農(nóng)奴對(duì)地方政府支付的包括勞役、實(shí)物為主和少量貨幣形態(tài)在內(nèi)的租稅，內(nèi)差是農(nóng)奴給所屬領(lǐng)主無(wú)償支付的勞役、實(shí)物或貨幣。

　　1959年，西藏約有人口110萬(wàn)，其中農(nóng)奴主階級(jí)占近5%，農(nóng)奴階級(jí)占95%以上，沒(méi)有自由民。農(nóng)奴主階級(jí)分為官家、寺院、貴族三大領(lǐng)主和農(nóng)奴主代理人兩個(gè)層次。官家指地方政府，其上層官員由貴族和上層僧侶組成。貴族有200家左右，都是世襲的。農(nóng)奴階級(jí)人身分別隸屬于三大領(lǐng)主，分為差巴，即領(lǐng)種差地的人；堆窮，即小戶；朗生，即家內(nèi)奴仆或奴隸。舊西藏通行幾百年的《十三法典》、《十六法典》明確將人分為三等九級(jí)，從法律上規(guī)定人的地位不平等。