國家監(jiān)察法草案是怎樣出爐的？

　　十八屆六中全會閉幕后組成立法工作專班 草案在網(wǎng)上公開征求公眾意見

　　國家監(jiān)察法草案是怎樣出爐的？

　　2018年2月25日，廣西崇左市大新縣監(jiān)察委員會掛牌成立。至此，全國31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團各級監(jiān)察委員會全部組建完成。在外界看來，這是“值得銘記的時刻”，是國家重大政治體制改革邁過的關(guān)鍵節(jié)點。國家監(jiān)察體制改革部署始于2016年11月，起初在北京、山西、浙江三地先行先試，繼而在全國鋪開。而今這項工作如期完成。與此同時，今天監(jiān)察法草案提請全國人代會審議。全國人大常委會法工委相關(guān)負責人對北京青年報記者介紹了監(jiān)察法草案出爐過程等情況。

　　出爐

　　全文公開后收到意見13000余條

　　國家監(jiān)察法草案第一次全文進入公眾視野是在2017年11月，該草案面向社會公開征求意見。當年6月，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監(jiān)察法草案進行初審。

　　事實上，中紀委早在研究深化國家監(jiān)察體制改革的同時，已考慮將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，“2016年10月黨的十八屆六中全會閉幕后，中央紀委機關(guān)會同全國人大常委會法制工作委員會組成了國家監(jiān)察立法的工作專班?！比珖舜蟪Ｎ瘯üの瘒曳ㄊ姨庨L陳國剛說，2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在3省(市)設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。

　　一年后，官方公布的“試點綜述”提到，王岐山曾16次研究改革方案、10次研究部署試點工作，赴3省(市)調(diào)研指導(dǎo)。全國人大常委會迅速通過試點工作的決定，為試點工作提供法治保障。

　　國家監(jiān)察法草案初次審議后，曾多次公開征求意見。2017年6月下旬，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監(jiān)察法草案進行初次審議。此后，全國人大法工委將草案分送23個中央國家機關(guān)和31個省(自治區(qū)、直轄市)人大常委會征求意見，并召開專家座談會，聽取憲法、行政法和刑事訴訟法專家學(xué)者的意見。同年11月，監(jiān)察法草案在中國人大網(wǎng)全文公開，征求社會公眾的意見，“這個意見的反響也是比較激烈的，共有3000多人提出了13000多條意見?！标悋鴦傉f。

　　十九大后，監(jiān)察法草案根據(jù)十九大精神和常委會組成人員審議意見和各方意見做了修改完善。2017年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對監(jiān)察法草案進行了二次審議。常委會組成人員認為二審稿充分吸收了各方意見，已經(jīng)較為成熟。這次會議決定，將監(jiān)察法草案提請今年3月召開的十三屆全國人大一次會議進行審議。

　　2018年1月18日至19日，十九屆二中全會審議通過中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議。同月29日至30日，十二屆全國人大常委會第三十二次會議決定，將憲法修正案草案提請十三屆全國人大一次會議審議，監(jiān)察法草案則根據(jù)憲法修改的精神做了進一步修改。

　　陳國剛說，2018年1月31日，全國人大常委會辦公廳將監(jiān)察法草案發(fā)送給十三屆全國人大代表，“根據(jù)立法法規(guī)定，上大會的法律草案要在大會召開前一個月送給代表。要嚴格按照立法法規(guī)定辦事?！?/p>

　　意義

　　監(jiān)察法是對國家權(quán)力做出重新配置

　　北青報記者注意到，監(jiān)察法草案一審、二審內(nèi)容有較大調(diào)整。

　　全國人大常委會法工委國家法室副主任童衛(wèi)東說，制定監(jiān)察法的過程，社會各方都非常關(guān)注。全國人大常委會堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，一審后征求了中央有關(guān)國家機關(guān)和地方意見，聽取了有關(guān)專家意見，并通過中國人大網(wǎng)公開征求社會公眾意見?！岸徃逯饕槍ΤＮ瘯瘑T提出的審議意見和社會各方意見進行了修改?？偟膩碚f是積極回應(yīng)社會關(guān)切，重點對監(jiān)察程序和監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督進行修改完善?！?/p>

　　談及調(diào)整的具體內(nèi)容，童衛(wèi)東指出，一是針對監(jiān)察機關(guān)在行使調(diào)查權(quán)的過程中如何保障被調(diào)查人權(quán)利的問題，二審稿增加了不少規(guī)定；二是針對如何做好對監(jiān)察委員會自身監(jiān)督的問題，二審稿也作出了加強、完善。

　　那么，國家監(jiān)察法為什么要提請全國人代會審議？

　　立法法規(guī)定，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他基本法律。依據(jù)這條規(guī)定，全國人民代表大會2015年修改了立法法，2016年制定了慈善法，2017年通過了民法總則。今年，憲法修正案和國家監(jiān)察法也將走上全國人代會。

　　童衛(wèi)東表示，監(jiān)察法會對國家機構(gòu)作出重要調(diào)整和完善。即，在原來人大下“一府兩院(人民政府、人民法院、人民檢察院)”的基礎(chǔ)上增加“一委(監(jiān)察委員會)”，并對監(jiān)察委員會的組織、職責、權(quán)限、程序以及對監(jiān)察委員會的監(jiān)督等作出規(guī)定。“可以說，監(jiān)察法是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性作用的法律，應(yīng)當予以重視?！?/p>

　　然而國家監(jiān)察法只是十二屆全國人大制定的法律中的一部。據(jù)介紹，截至2017年12月底，十二屆全國人大常委會新制定的法律共有25部，修改的法律件次達到127件次，通過有關(guān)法律問題和重大問題的決定44件，作出的法律解釋9件。

　　十二屆全國人大通過立法決定和授權(quán)決定，為改革提供保障，確保重大改革于法有據(jù)的一個突出表現(xiàn)就是先做了國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。

　　需要注意的是，全國人大常委會并非盲目推進速度，而是在確保立法質(zhì)量的前提下推進的。全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹表示，“即便是下快手棋、先手棋，我們也會充分聽取意見，反復(fù)調(diào)研論證，程序一個都不能少。只有從領(lǐng)導(dǎo)開始，到每一個工作人員加班加點工作，才能保證立法工作完成，保證立法質(zhì)量?！?/p>

　　釋疑

　　為什么在反腐敗方面立法？

　　近年來，我國在反腐敗方面取得重大成就，為什么還要進行立法？

　　對此，童衛(wèi)東解釋說，制定監(jiān)察法是深化國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)在要求和重要環(huán)節(jié)。黨中央對國家監(jiān)察立法工作高度重視，習(xí)近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對此提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會和中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組多次專題研究深化國家監(jiān)察體制改革、國家監(jiān)察相關(guān)立法問題，確定了制定監(jiān)察法的指導(dǎo)思想、基本原則和主要內(nèi)容，明確了國家監(jiān)察立法工作的方向和時間表、路線圖，黨的十九大明確提出：“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘雙規(guī)’措施”。

　　監(jiān)察法是反腐敗立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律。制定監(jiān)察法，貫徹落實黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，對于創(chuàng)新和完善國家監(jiān)察制度，實現(xiàn)立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大，影響深遠。

　　改革推向全國符合法理嗎？

　　監(jiān)察體制改革一開始是授權(quán)三個省市，去年11月向全國各省市授權(quán)，這種做法是否符合法理？

　　對此，童衛(wèi)東指出，去年11月，十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過了《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》。這是根據(jù)黨的十九大的部署作出的決定。主要目的是，去年年底和今年年初地方人大換屆選舉，而監(jiān)察委員會主任要由人代會選舉產(chǎn)生。所以正是這樣一個授權(quán)決定，使得地方人大換屆時一并選舉產(chǎn)生了地方各級監(jiān)察委員會，監(jiān)察體制改革工作和地方人大換屆選舉得以銜接。這也是從實際出發(fā)，實事求是根據(jù)工作需要作出的安排。

　　被留置人人身權(quán)如何保障？

　　童衛(wèi)東說，在監(jiān)察法草案征求意見過程中，不少學(xué)者和社會公眾關(guān)心被調(diào)查人在留置期間的權(quán)利保護問題。為此草案作出了一些規(guī)定，一是明確留置期限，草案規(guī)定留置期間不得超過三個月，在特殊情況下可延長一次，延長時間不得超過三個月，省級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的，延長留置時間應(yīng)當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。

　　二是采取留置措施后應(yīng)當在24小時內(nèi)通知被留置人所在單位和家屬，除有礙調(diào)查的情形外。

　　三是保障被留置人的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問被留置人應(yīng)當合理安排問詢時間和時長。

　　四是監(jiān)察機關(guān)及其工作人員違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，即人身安全事故，或是發(fā)生安全事故后隱瞞不報，報告失實、處置不當?shù)模瑢ω撚胸熑蔚念I(lǐng)導(dǎo)人員和直接責任人員要依法給予處理。

　　通過上述規(guī)定，從制度上有效保障被留置人的合法權(quán)益。

　　對留置場所是如何規(guī)范的？

　　監(jiān)察法制定過程中，對“留置”制度和“留置”場所的問題各方都較為關(guān)注。

　　北京、山西、浙江三個試點地方的留置場所，有的是用紀檢監(jiān)察原有的辦案場所，有的是在拘留場所內(nèi)單獨辟一個區(qū)域做留置場所。

　　全國人大法律委員會副主任委員李適時曾在去年12月召開的十二屆全國人大常委會第三十一次會議上介紹，有的常委會委員、地方和專家，建議對留置場所相關(guān)規(guī)范進一步予以明確。

　　根據(jù)草案一審稿，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務(wù)違法或職務(wù)犯罪，并具有相關(guān)情形，監(jiān)察機關(guān)經(jīng)審批可將其“留置在特定場所”。但卻未明確“特定場所”具體指哪些場所，對此，草案二審稿增加規(guī)定，“留置場所的設(shè)置和管理依照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

　　監(jiān)察檢察公安要怎樣配合？

　　談及調(diào)查辦案期間監(jiān)察、檢察、公安機關(guān)各自要承擔哪些責任、相互之間怎么配合，童衛(wèi)東說，“這是監(jiān)察法立法中一個非常重要的問題，根據(jù)草案規(guī)定，這些機構(gòu)各有分工，但總的原則是相互配合、相互制約?！?/p>

　　他解釋說，在具體規(guī)定上，監(jiān)察機關(guān)負債調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，對監(jiān)察對象涉及職務(wù)犯罪，經(jīng)調(diào)查認為犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分的，將移送檢察機關(guān)依法審查，提起公訴。檢察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)移送的案件，認為犯罪事實已經(jīng)查清、證據(jù)確實充分，依法應(yīng)當追究刑事責任的，應(yīng)依法作出起訴決定。經(jīng)審查認為需要補充核實的，應(yīng)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可自行補充偵查。

　　“人民檢察院對有刑事訴訟法規(guī)定的不予起訴情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準，可依法作出不起訴決定，監(jiān)察機關(guān)認為不起訴決定錯誤的，可向上一級人民檢察院提請復(fù)議。這是監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)之間的關(guān)系?！蓖l(wèi)東說，涉及反腐敗問題，主要由監(jiān)察機關(guān)調(diào)查，調(diào)查過程中有一些措施需要公安機關(guān)配合的，比如通緝、限制出境、技術(shù)調(diào)查措施等，由監(jiān)察機關(guān)作出決定，公安機關(guān)負責執(zhí)行。

　　本版文/本報記者 孟亞旭